【法史故事】易放难收：晚清央地法权之争——以就地正法为例-尊龙官方网站

就地正法作为一种非常规性的临时死刑执行方式，因太平天国运动而产生，在一定程度上助力清政府解决了内乱的隐患。这一临时措施在战乱平复后并未停止适用，继续侵占了常规死刑程序——秋审的适用空间。央地曾各方围绕废除就地正法产生了诸多争议，展现了晚清央地法权争夺的具体样态，成为人们考察晚清央地权力改革的绝佳视角，乃历史中关于非常规死刑废除论争的重要样本。

光绪前后的多次废除动议

在太平天国被镇压后不久，废除就地正法的动议就已提出，而后围绕这一议题，同治、光绪以及宣统时期曾发生过多次论争，基本是先由御史上折请求废除，而后皇帝批示内阁、刑部以及各省督抚讨论。具体而言，在太平天国和捻军被镇压之后的同治八年（1869年），御史袁方城就意识到了就地正法已然严重侵犯了皇权，必须收回。只因当时地方未靖，同治帝和中央官员颇有顾虑，故而采取了折中方式：对于已经肃清盗匪的省份，可恢复旧制即按逐级审转复核制办案，但“现有军务地方仍准照（就地正法）办”。这样的折中方案并未得到地方支持。直隶总督曾国藩联合山东河南，首先上折表示反对。他认为直隶省虽已肃清，但“各匪余孽尚多，凶悍性成”，依然有较大隐患。如果按照旧例逐级审转，存在脱逃风险，还是适用就地正法为妙。同治帝自然无法驳回曾国藩的请求，折中方案也就形同虚设了。总之，当时握有实权的督抚处于强势，加上朝廷担心太平天国死灰复燃，废除动议也就不了了之，这一拖就是十年。

既然无法废除，只能严格规范，刑部终在光绪五年（1879年）推出了《就地正法章程》，规定“马贼、土匪并伙众持械抢劫案件”选择适用就地正法或解省审问。即距省府较远，且押解有危险的案犯，可先由府道审理，在禀报督抚批饬后即可就地正法，不用解省，只需按季汇报上奏。距省府较近的州县案犯，“务须申详该管上司，解省审勘，由该省督抚分别题奏”。新的章程改变了此前同治帝试图按照有无军务来作为适用就地正法的单一标准，而是首先将适用对象限定为贼匪及持械抢劫案件，再按距离省府远近决定是否适用，以限制地方大权。地方督抚却有恃无恐，据光绪七年（1881年）《盗案章程》所载，在该章程实施两年多内，各省每年就地正法的人犯仍有数千人。有鉴于此，同年七月，御史胡隆洵奏请废除自咸丰初年开始对强盗首从只要得财皆斩之制，恢复旧例。因提议较敏感，皇帝下旨让各省督抚就此讨论。各省意见几乎一致，即继续适用就地正法。光绪八年（1882年）二月，御史陈启泰继续发力，奏请盗案停止适用就地正法。同年三月，御史谢谦亨再次上奏主张既然“章程本为军务而设，仍应分别有无军务省分核实办理。”因地方太过强势，多数省份公然先后表态无法停用就地正法。

最后刑部只能提出一个折中方案，即采用双重标准决定哪些地区可继续适用就地正法：一是看有无军务。广西由于经历多年战乱，并且正在剿办越南土匪，可继续适用，甘肃亦可。二是区分案情。仅限于适用“土匪、马贼、会匪、游勇、案情重大，并形同叛逆之犯”，其他盗贼则要严格按照逐级审转复核旧制审理。即便如此，地方依然没有理会。只因这一折中方案的存在，围绕就地正法的存废央地之间再也没有产生激烈争论。

宣统时期进一步妥协规制

一直到宣统元年（1909年）四月，御史吴纬炳才再次提出停止地方就地正法。已经改名为法部的刑部借此机会，再次限定了就地正法的适用情形：除必须是土匪、马贼、会匪、游勇等特殊主体外，还必须有“啸聚薮泽，抗拒官兵，形同叛逆”的实行行为。朝廷已然深知就地正法无法废除，只能通过严格限制来防止滥用。各省督抚依旧不买账，例如两广总督袁树勋依然要求在广东范围内“仍照历年变通章程”，将应处立决的盗匪一律就地正法，这也是大多督抚们的心声。

在历次就地正法存废之争的过程中，代表朝廷的御史们当然主张马上废除，回归常态；治理地方的督抚们则认为即便太平天国战争结束，但地方治安未靖，盗匪成群。若回归旧制，层层审转，会给地方带来巨大的财政和司法负担。为了地方利益，督抚们自然会选择简单便捷的就地正法。尽管就地正法会滋生大量冤假错案，但旧制同样不能确保绝对公平。双方只能退而求其次，通过限制就地正法来最大限度地维护央地态势。

在与太平天国战争中，随着八旗军和绿营军的不断溃败以及著名将领僧格林沁等人的阵亡，清廷不得不依靠湘军和淮军等地方军事力量。地方督抚手握军权，攫取了地方人事、财政和司法大权，真正成为地方诸侯。在人事任免上，凡镇压太平军有功的湘军和淮军高级将领及幕僚，迅速晋升为地方要员。当时，有湘军背景的总督有15人，巡扰l4人，其他大小文武官员更是数不胜数，以至有“中兴将相，十九湖湘”之说。因此，在围绕就地正法的论战中，只要有一个地方大员反对，几乎所有地方大员都会积极响应。直至清亡，地方从未停止过适用就地正法。据《大清宣统政纪》记载，宣统三年（1911年)闰六月，灵州回目王玉清等人因恃强“强奸、劫掠”被奏请就地正法。即便当时强奸、劫掠并不在就地正法范围内，但时任湖南巡抚的杨文鼎仍奏请将会党首领就地正法，完全置当时新成立的审判机构——地方审判厅于不顾，足见废除之难。

央地权力失衡与制度竞争

就地正法的出现打破了以秋审为代表的逐级审转复核程序的常态化运转。中央依靠下放包括就地正法在内的司法大权虽然维护了一时的统治地位，但纵容了地方。随着地方权势的扩大，于废除地方就地正法的大权十分困难，此乃地方权力尾大不掉之结果，此为其一。

其二，行之百年的传统秋审等常规司法程序因未能及时升级改造，导致效率低下无法应对战时之需，虽然能确保公正司法，然在战机稍纵即逝的特殊环境下，地方更倾向于选择以效率见长的从快从重之法。当废除地方就地正法大权的论调出现时，地方大员就以常规司法程序的诸多弊端加以反驳，即便地方多出于一己之私的考虑。朝中御史大夫只是简单地主张废除，回归早已弊端重重的常规司法程序，一旦被地方大员反驳，便毫无替代方案应对，可谓迂腐而守旧。在地方督抚的一再抵制下，朝廷还是没有将注意力转向革新常规司法体制，而只能向地方妥协对就地正法加以限制。

倘若朝廷提早谋划，在废除就地正法之际能有更加积极的改革姿态甚至方案，就不至于在地方的逼迫下一再妥协，反倒能在地方扩权和缩权的治理实践中收放自如。而一旦这项死刑改革获得成功，便可以成为后续诸多改革的参照，包括立宪修律、新式官制和司法机构等在内的清末变法便可能是另外一番景象。

作者：杨源哲 沈玮玮（单位：广东技术师范大学法学与知识产权学院；华南理工大学法学院）

来源：人民法院报